Quando può la stazione appaltante fare “un passo indietro” prima di rendere definitiva l’aggiudicazione? E, soprattutto, deve attivare il meccanismo dell’autotutela, con la sua motivazione rafforzata e le garanzie partecipative, oppure basta un semplice provvedimento di ritiro?

A chiarire questi interrogativi interviene il TAR Campania con la sentenza n. 1762 del 30 ottobre 2025, che offre un’interpretazione puntuale della natura giuridica della proposta di aggiudicazione e dei limiti entro cui può essere revocata.

La vicenda trae origine da una procedura negoziata per un accordo quadro triennale (2025-2027) relativo alla manutenzione straordinaria delle strade provinciali. Dopo aver individuato l’operatore economico primo classificato, la Provincia ha deciso di ritirare la proposta e avviare una nuova gara, motivando la scelta ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, in presenza di nuovi fondi e di un diverso periodo di riferimento. L’impresa interessata ha impugnato la decisione, lamentando la mancanza di motivazione, l’assenza di comunicazione di avvio del procedimento e la violazione dell’affidamento maturato sull’esito della prima procedura.

Il quadro normativo di riferimento 

Per comprendere la portata della decisione del TAR, è necessario ripercorrere il quadro normativo di riferimento.

Il d.lgs. n. 36/2023 ha razionalizzato le fasi delle procedure di gara, definendo con l’art. 17 il percorso che va dalla decisione a contrarre fino all’aggiudicazione definitiva. In questa sequenza, la proposta di aggiudicazione è solo un atto tecnico-istruttorio, privo di effetti vincolanti, che precede l’effettiva decisione della stazione appaltante. Solo l’aggiudicazione definitiva, infatti, segna il momento in cui l’amministrazione assume una decisione efficace e nasce un interesse giuridicamente tutelato in capo all’operatore economico. Lo stesso art. 18 chiarisce che il contratto si perfeziona solo con la stipula, salvo i casi di urgenza.

Quanto all’accordo quadro, disciplinato dall’art. 59, esso costituisce un contratto normativo, volto a fissare regole e condizioni per futuri affidamenti, senza attribuire diritti immediati né determinare l’esecuzione di prestazioni.

L’orientamento del TAR: la revoca come ritiro di un atto interno

Il TAR Campania ha precisato che la proposta di aggiudicazione non può essere considerata un atto produttivo di effetti giuridici stabili e, pertanto, la sua revoca non configura esercizio del potere di autotutela. Si tratta di un semplice atto interno al procedimento, privo di efficacia esterna, che l’amministrazione può ritirare senza necessità di motivazione rafforzata né di contraddittorio con l’interessato. Richiamando una giurisprudenza ormai consolidata (tra cui TAR Napoli, sez. III, 24 ottobre 2024, n. 5632, e Consiglio di Stato, sez. VII, 19 dicembre 2024, n. 10220), il Collegio ha ribadito che l’aggiudicatario provvisorio non può vantare un affidamento giuridicamente tutelabile, ma soltanto una mera aspettativa di fatto. Solo con l’aggiudicazione definitiva si consolida una posizione soggettiva meritevole di protezione. Inoltre, la disciplina della Legge n. 241/1990 sugli atti di autotutela trova applicazione soltanto per i provvedimenti che abbiano già prodotto effetti, non per atti istruttori o endoprocedimentali come la proposta di aggiudicazione.

Implicazioni pratiche e valore dell’accordo quadro

Dal punto di vista operativo, la pronuncia offre spunti di grande rilievo per le stazioni appaltanti. In primo luogo, conferma che fino all’aggiudicazione definitiva l’amministrazione conserva la libertà di riesaminare le proprie scelte, anche alla luce di sopravvenienze finanziarie o di mutate esigenze organizzative. Ciò non significa, tuttavia, che possa agire in modo arbitrario: restano fermi i principi di buona fede e coerenza, cardini del nuovo Codice.

Il TAR ha inoltre chiarito che non sussiste alcun diritto all’indennizzo, poiché la revoca riguarda un atto interno che non ha generato effetti consolidati.

Rilevante, infine, l’approfondimento sull’accordo quadro, qualificato come strumento di pianificazione e razionalizzazione della spesa pubblica, da gestire nel rispetto dei limiti temporali e quantitativi previsti dalla legge (si rimanda, sul punto, alla lettura integrale della sentenza oggetto di approfondimento).

In conclusione, la pronuncia del TAR Campania ribadisce un principio fondamentale: fino all’aggiudicazione definitiva non nasce alcun affidamento tutelabile , e la revoca della proposta rappresenta un ordinario atto di gestione procedimentale, espressione di flessibilità amministrativa ma anche di responsabilità e trasparenza.

 

Si allega: sentenza TAR Campania, n. 1762/2025.